La cooperación española más allá de 2015: razones éticas y prácticas para el cambio
- DÓNDE ESTAMOS
En 2015 los estados miembros de las Naciones Unidas han acordado el nuevo marco global para la erradicación de la pobreza, la igualdad y el desarrollo sostenible durante la primera mitad del siglo XXI. Uno de los rasgos distintivos de la nueva agenda es su universalidad, es decir, la aplicación e implementación de los objetivos a todos los países, en su dimensión social, económica y medioambiental. El nuevo escenario político español estará enmarcado en plena aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que entran oficialmente en vigor a finales de este año. La agenda constituye el programa más vanguardista y relevante de progreso al que se haya enfrentado nunca la comunidad internacional.
En este nuevo escenario, España debe liderar las reformas necesarias para aplicar la nueva agenda del desarrollo en sus políticas, adoptando las medidas institucionales necesarias y creando los marcos de rendición de cuentas apropiados.
El planteamiento de esta nueva agenda de desarrollo se produce en un contexto de Gran Recesión y de una reordenación de las prioridades en materia de política exterior que han hecho de este sector una herramienta prescindible.
Esta deriva afecta en primer lugar a decenas de miles de seres humanos protegidos y respaldados hasta ahora por la solidaridad española, pero sus implicaciones van mucho más allá e influyen en la credibilidad de España en instituciones y regiones en las que se juegan partidas de largo recorrido. Analicemos estas dos dimensiones:
- Siempre hemos concebido la cooperación como una herramienta de transformación y cambio y como una filosofía de paz y justicia, una vocación de proyección de los valores de nuestra sociedad.
- Por otra parte, entendemos que el nuevo escenario plantea retos estratégicos de alcance global, regional y nacional. Un mundo más desarrollado es un mundo más seguro y estable, y contribuir a su construcción puede tener un impacto muy positivo en el posicionamiento internacional de España.
Si esto es cierto, las razones para reconsiderar nuestra trayectoria son tan prácticas como éticas. España debe aprovechar el margen de maniobra político y presupuestario que ofrezca la próxima legislatura para reconstruir su estrategia de cooperación, incorporarla al corazón de la acción exterior y establecer círculos virtuosos entre algunos sectores estratégicos de nuestra economía y el trepidante proceso de desarrollo que experimentan amplias regiones del mundo.
En legislaturas precedentes los gobiernos socialistas hicieron un esfuerzo para desarrollar una política pública de cooperación coherente y alineada con la agenda internacional de desarrollo. Definimos objetivos y metas claras y cuantificadas, garantizamos la previsibilidad de nuestros flujos de ayuda; dotamos presupuestariamente esta política y, pusimos en marcha herramientas de seguimiento y rendición de cuentas. No obstante, no logramos que todos los logros alcanzados se consolidasen.
En solo una legislatura el PP ha sido capaz de desmantelar la política que tanto esfuerzo nos llevó construir. La cooperación ha pasado de ser el rubro solidario de la identidad de España a una política residual y testimonial, limitada en sus recursos y capacidades. Nos encontramos con falta de coherencia y complementariedad de las políticas, los programas y proyectos de cooperación y con la ausencia de las sinergias necesarias con otros actores, especialmente con la Unión Europea. Se ha perdido profesionalidad, agilidad, independencia, transparencia y rendición de cuentas.
Entre los años 2008 y 2013 el presupuesto de la cooperación española cayó en dos tercios hasta situarse en su nivel más bajo desde 1990. El recorte en el esfuerzo sobre el PIB de la ayuda multiplicó por cuatro la reducción media del esfuerzo en gasto público entre los años 2008 y 2013. Tres de cada cuatro receptores no gubernamentales han visto disminuir o desaparecer su financiación pública y dos de cada tres padecen los impagos de la Administración.
Estos años de excepción presupuestaria tampoco han sido aprovechados para abordar la reforma de un modelo mejorable desde el punto de vista estratégico, profesional e institucional.
Con excepción de algunas ocasiones puntuales –como el despliegue de fuerzas de paz o la campaña del Gobierno español para acceder a un puesto no permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU- la cooperación ha desaparecido del discurso y la práctica de la acción exterior de España. Esta decisión ha afectado la imagen de nuestro país y debilitado su posición en regiones del planeta como África Subsahariana, además de causar un perjuicio irreparable en los socios de desarrollo que han visto como las mejoras experimentadas anteriormente se destruyen a una velocidad inédita.
- NUESTROS OBJETIVOS
El Gobierno socialista va a reconstruir la política pública de cooperación que el PP ha desmantelado, y la mejorará y trabajará para que España vuelva a estar a la cabeza del compromiso global por el desarrollo sostenible, la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Queremos una política de estado que conjugue las acciones bilaterales, multilaterales y descentralizadas, basadas en la reactivación de toda la cooperación de las comunidades autónomas y las entidades locales, con una fuerte base de participación ciudadana e interinstitucional.
Los fundamentos de la política de cooperación socialista serán dos: la reducción de la pobreza y el desarrollo sostenible.
La experiencia del Reino Unido y de los países nórdicos demuestra, además, las posibilidades de un modelo en el que la solidaridad internacional refuerce los objetivos estratégicos del propio Estado. Hay que incorporar el concepto de ‘diplomacia de la ayuda’ o ‘poder blando’ en la política exterior que ha sido respaldado por indicadores objetivos como el Índice de Presencia Global del Real Instituto Elcano.
Existen muchas formas diferentes de llevar a cabo este esfuerzo, pero en todas ellas la estrategia de la cooperación española debe ceñirse a cuatro criterios esenciales:
- El impacto sobre la pobreza y la sostenibilidad.
- El valor añadido de las acciones, focalizando el esfuerzo en sectores que por su especialización y experiencia permita multiplicar el valor de los recursos invertidos.
- Los círculos virtuosos de I+D+i contra la pobreza, potenciando sectores como la energía, la gobernabilidad, la seguridad alimentaria o la salud.
La cooperación española ha sido testigo directo de las posibilidades de este modelo a través por ejemplo del programa de investigación en malaria, un ámbito central de interés para la salud de millones de enfermos pobres que supuso además un espaldarazo científico y económico para los equipos de investigación españoles, lo que abre la posibilidad a nuevos proyectos.
Aunque nunca fue ese su objetivo primordial, la inversión de España en este ámbito supuso retornos económicos de la magnitud de 5 euros por cada euro invertido.
- La sostenibilidad y previsibilidad. Durante los próximos años seguiremos operando en un entorno fiscal esencialmente restrictivo. La cooperación española merece salir del foso presupuestario en el que ha sido recluida, pero la sostenibilidad y previsibilidad de este proceso es tan importante como la velocidad con que se produzca.
Por otro lado, la política de cooperación del gobierno socialista tendrá las siguientes prioridades temáticas:
- Derechos humanos. Definiremos toda la estrategia de la cooperación española sobre el enfoque de los derechos humanos.
- Igualdad de hombres y mujeres. Si queremos sociedades justas debemos luchar contra la vulnerabilidad de las mujeres, para que la igualdad sea una realidad.
- Infancia. Prioridad transversal de nuestra política de cooperación. La experiencia en ámbitos como la nutrición y la salud infantil permitirán a nuestro sistema de cooperación ejercer un papel de liderazgo en este ámbito.
- Sostenibilidad ambiental. A lo largo de 2015 tendrá lugar en París la COP21, en la que deben definirse con detalle los compromisos de cada gobierno en materia de mitigación y adaptación al cambio climático.
- Educación para el Desarrollo. Promoveremos la educación para el desarrollo a través de la asignatura de Educación para la Ciudadanía.
- Salud. La salud puede ser uno de los círculos virtuosos en los que España apoye el desarrollo de países terceros al tiempo que refuerza sus propias capacidades y ventajas comparativas.
- PROPUESTAS
Devolver la cooperación al corazón de la acción exterior de España
- Promover una nueva ley de cooperación y desarrollo sostenible, adecuada a la agenda post 2015, que incorpore cuestiones como la defensa de los derechos humanos y la gobernabilidad democrática, la igualdad entre mujeres y hombres, la sostenibilidad ambiental, la coherencia de las políticas para el desarrollo y la participación de los actores como ONGD, comunidades autónomas, entidades locales y el sector privado.
- Definir toda la estrategia de la cooperación española sobre el enfoque de derechos humanos.
- Recuperar la Comisión Delegada de Cooperación Internacional para el Desarrollo.
- Reformar el Consejo de Cooperación para que juegue un papel relevante e influyente ante las estrategias y actividades de la cooperación española.
- Recuperar la colaboración con los principales Organismos y Fondos multilaterales de cooperación proporcionando financiación y expertos para integrarse en sus cuadros directivos.
- Promover el alineamiento de nuestra Ayuda oficial al Desarrollo con un programa único europeo, creando un Servicio Europeo del Voluntariado.
- Definir un nuevo plan estratégico (o director) de la cooperación alineado con las directrices maestras de la acción exterior y que contemple una posición proactiva y coordinada en los foros e instituciones en los que participa España.
- Potenciar la acción humanitaria desde un enfoque que vincule dicha acción con la rehabilitación y el desarrollo de las poblaciones y zonas afectadas como el modo de mejorar la coherencia de nuestras actuaciones.
- Participar de manera activa en los debates y la elaboración de políticas que tienen lugar en el ámbito multilateral y en el seno de las instituciones europeas, actuando de manera consecuente en nuestro propio país.
- Garantizar la profesionalización del cuerpo de funcionarios, personal laboral y otros expertos involucrado en las acciones de cooperación, incluidos los cargos directivos, mediante un plan de formación continua en la materia.
Otorgar valor a cada euro gracias a la especialización
- Priorizar la ayuda a los Estados fallidos, en conflicto o extremadamente pobres, en los que la ayuda internacional constituye un verdadero salvavidas para la población. Este grupo de receptores –definido por la ONU y atendido primordialmente con ayuda humanitaria y de emergencia- debe formar parte de cualquier escenario geográfico que se plantee la cooperación española.
- Reducir el número de países en los que España realiza cooperación al desarrollo de acuerdo a criterios definidos y transparentes, como el impacto de los programas sobre los grupos más vulnerables del país.
- Definir prioridades sectoriales de antemano de acuerdo a criterios objetivos como la experiencia o el valor añadido con respecto a otros donantes, lo cual debe ser el resultado de un proceso de evaluación de lo que ha ocurrido hasta ahora. La coordinación con otros donantes debe ser un objetivo constante y en todos los casos conviene considerar cuál es el canal más eficaz para destinar los recursos.
- Establecer prioridades claras y evaluables dentro de cada una de las tres vías esenciales de cooperación pública: humanitaria, bilateral (incluyendo las subvenciones a ONGD) y multilateral.
- Coordinar con la UE los principios y valores de la cooperación así como nuestras contribuciones, sumándonos al liderazgo de otros países europeos en iniciativas y países donde tengan una mayor experiencia y valor añadido.
Ofrecer impacto, transparencia y rendición de cuentas
- Reforzar las capacidades de la Administración para dar seguimiento y medición del impacto de la ayuda española. La generación de conocimiento propio, la participación en grupos de expertos y la permeabilidad a centros académicos y think-tanks privados debe incorporarse a la práctica habitual de los organismos públicos de cooperación.
- Facilitar la disponibilidad de toda la información, junto con los datos que la sustentan, de forma accesible y replicable en los portales públicos de transparencia.
- Reconsiderar la estructura administrativa para garantizar un doble objetivo: por un lado, la solidez de la estrategia política; por otro, la calidad e independencia de la gestión de los programas de cooperación. Estas reformas deben considerar aspectos como la concentración institucional de las actividades de cooperación (hoy muy dispersas), el régimen jurídico de la AECID y la autonomía de las oficinas de cooperación sobre el terreno.
- Hacer un esfuerzo activo y permanente de pedagogía social para trasladar la importancia de la ayuda, su impacto y las consecuencias de no realizarla.
Los recursos presupuestarios
- Plantear una senda realista para la recuperación presupuestaria en el medio plazo. Nos comprometemos a aumentar los recursos disponibles hasta alcanzar la media comunitaria. Buscaremos lograr el objetivo de financiación del 0,7% para la Ayuda Oficial al Desarrollo a más largo plazo, que seguimos considerando un compromiso ético y político y un hito en la historia de la solidaridad internacional.
- Plantear una estrategia sobre la cooperación reembolsable y el tipo de acciones que puede desempeñar España con los recursos de otros (donantes terceros o el propio país receptor, cuando se trata de naciones de renta media). La cooperación técnica y la transferencia del conocimiento se prestan especialmente a esta posibilidad, cada vez más demandada en regiones como América Latina.
- Establecer que la ayuda reembolsable no se destine a países altamente endeudados ni a proyectos de necesidades básicas.
- Impulsar el Impuesto a las Transacciones Financieras que está a punto de ser aplicado en la UE para garantizar que una parte sustancial de los recursos sea destinada a la lucha contra la pobreza internacional, tal como refleja el espíritu de esta iniciativa desde sus inicios.
- Modificar la Ley de Mecenazgo para promover de manera efectiva la participación privada en proyectos de desarrollo (mediante su financiación o en forma de prestación de servicios) y fortalecer el compromiso de las empresas y la ciudadanía en la resolución de problemas colectivos. La Ley de Mecenazgo no debería contribuir, en ningún caso, a reducir los recursos públicos destinados a las entidades no lucrativas.
La agenda de la no ayuda
- Elaborar un Libro Blanco del Desarrollo -similar al que se ha realizado en otros países europeos- en el que se consideren, además de la cooperación, otros ámbitos de las políticas públicas que sirven para construir la cooperación al desarrollo.
- Buscar la mejora del impacto de la inversión extranjera en el desarrollo (en materia laboral y medioambiental) y establecer estímulos para el correcto comportamiento de las compañías españolas.
- Trabajar en el marco de la Unión Europea para que la política comercial no anteponga los intereses comerciales al derecho a la salud.