Política migratoria

1. DÓNDE ESTAMOS

Los movimientos migratorios, además de un rasgo definitorio e ineludible de nuestro mundo globalizado, son un importante desafío que entraña, a su vez, una oportunidad. Desarrollar esa oportunidad, hacerla real, exige adoptar y aplicar decisiones complejas, adecuadamente formuladas, que apuesten por una visión de largo alcance, que implica un cálculo a corto, medio y largo. Esas decisiones, que deben basarse en criterios de legitimidad, de justicia y de eficacia, conducirán a la obtención de importantes beneficios para todas las partes implicadas.

Es el porvenir de España el que está en juego, tanto como potencia demográfica como económica en su entorno geoestratégico. Hoy día, todas las sociedades del mundo sufren transformaciones vinculadas a los desplazamientos de poblaciones. No hay ni un solo país que pueda pretender quedarse al margen de esa tendencia histórica. La realidad del siglo XXI está marcada por potentes movimientos de emigración, inmigración, intercambios y enriquecimientos identitarios. Nuestro país debe saber gestionar este reto con serenidad, realismo, madurez, solidaridad y proyección hacia el futuro.

La crisis ha debilitado cruelmente, más allá de la estructura económica y social, el componente orgánico y demográfico del país. El saldo migratorio viene siendo negativo desde el año 2010, afectando tanto a las personas españolas como extranjeras. Centenares de miles de hombres y mujeres jóvenes, educados, formados y competitivos, han dejado el país. Nuestro primer deber es restablecer las condiciones globales para que regresen a España.

Esta crisis también ha generado movimientos significativos en el seno de las mismas inmigraciones en España. Una parte de la población inmigrante, sobre todo euro-comunitaria, ante una situación de desempleo duradero, ha decidido regresar –temporal o definitivamente- a sus países de origen, o bien volver a emigrar a otros países de Europa. Cabe decir aquí que estas reorientaciones han sido posibles precisamente porque la población inmigrante europea disponía del derecho a la libre circulación en el espacio europeo.

En cambio, una parte de las  otras migraciones, las no comunitarias, tras largos periodos en los que contribuyeron a nuestro desarrollo económico y social, han perdido  su estatus en nuestro país y han visto sus derechos reducidos, negados por medidas injustas, e incluso inhumanas (así, los efectos devastadores sobre el derecho a la salud de la población inmigrante irregular a partir del Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril).

Si una parte de la población inmigrante acepta en silencio esta dramática situación es porque, entre otras razones, sabe que, al volver a su país de origen o cambiar de país de acogida, perderá la posibilidad  de reasentarse en España: el bloqueo de la libre residencia durante varios años fuera de España disuade a este perfil de inmigrantes de la alternativa de emprender otra suerte en otra parte.

Aunque el fondo humano de la solidaridad es inmenso en nuestro país, hay que decir claramente que, a la hora de combatir los efectos de la crisis, las autoridades políticas no han dado siempre ejemplo de respeto al derecho de los extranjeros. Nuestra obligación moral y humana es restablecer la realidad de una España digna y civilizada, propia de un Estado social y democrático de Derecho.

Por otro lado, las guerras civiles que ensangrientan el Mediterráneo (desde Siria –Irak hasta Libia), así como el continente subsahariano (desde Somalia-Eritrea hasta Mali), provocan una inevitable y descontrolada huida de personas refugiadas hacia Europa, dando lugar a tragedias humanas que han convertido el mar Mediterráneo en el primer cementerio marítimo del mundo; al tiempo, este escenario ha fomentado el auge de redes criminales organizadas dedicadas a la trata de seres humanos.

Este panorama desolador ha dibujado, tal y como lo ha diagnosticado justamente la Comisión europea, una situación de emergencia humanitaria directamente relacionada con la obligación internacional de prestar auxilio a personas en peligro de muerte, y no con asuntos de inmigración. Al mismo tiempo, afrontar este reto obliga a emprender estrategias de lucha contra las mafias que sacan provecho de la desesperanza humana. Cabe añadir aquí que los países que más pagan el tributo a este reto no son los europeos sino los del sur del Mediterráneo (Magreb y Oriente Medio), que tienen muchos menos medios para hacerlo.

Ahora bien, las políticas migratorias de la Unión Europea, tal y como están formuladas hoy, no están a la altura de esta situación. Y eso es así porque se inscriben en una perspectiva global errónea: consideran que, al fin y al cabo, es el mercado de trabajo desregulado el que debe, en relación con sus inputs, gestionar centralmente la inmigración y luego decidir por sí mismo las necesidades del país, lo que, en realidad, conduce al debilitamiento de los derechos globales de las personas asalariadas. Esta confusión, equiparada a la que se produce entre las personas refugiadas y peticionarias de asilo y la inmigración económica irregular, está fundamentando un tratamiento predominantemente de naturaleza represiva (policial y penal), y no civil y administrativo de la diversas facetas de la inmigración y desde los derechos fundamentales de las personas extranjeras.

En consecuencia, las estrategias de lucha contra la inmigración ilegal han condicionado la gestión de los cauces legales migratorios, de tal modo que hemos asistido a un endurecimiento paulatino del modelo de entrada y de las condiciones de permanencia de extranjeros y extranjeras que ha revertido contra la población inmigrante económica no cualificada.

La finalidad de neutralizar el comúnmente recurrente “efecto llamada”, o factor de atracción para flujos migratorios ilegales, ha sido el pretexto para restringir sobremanera los canales de la inmigración legal en todas sus etapas (entrada, estancia, permanencia). Todo eso desemboca en la utilización de la presencia de las personas inmigrantes como chivo expiatorio, munición electoral desde una visión cortoplacista, partidista, instrumental, cuando deberían ser parte del proyecto básico de convivencia social y, por tanto, ser objeto de un verdadero pacto de Estado. Debemos escarmentar en cabeza ajena y aprender que esa instrumentalización alimenta pulsiones racistas, xenófobas y beneficia la proliferación de opciones sociales y políticas no democráticas.

También debe señalarse una situación de déficit político fruto del desmantelamiento de la política de integración por parte del Gobierno Popular. Dejando sin presupuesto el Fondo estatal para la integración y sin aprobar el plan estratégico de ciudadanía e integración que habría correspondido a partir del año 2015, se ha vaciado de contenido este eje fundamental de la política migratoria. Además, la última reforma del Código civil en materia de nacionalidad, aprobada por enmienda y sin debate, ha incorporado un examen de idioma e integración para todas las personas inmigrantes que quieran adquirir la nacionalidad española que resulta injusto, porque impedirá el acceso a personas que no alcancen niveles culturales que no suponen un estándar en la población española, y es arbitrario, porque no va a valorar la verdadera trayectoria de integración.

 

2. NUESTROS OBJETIVOS

Necesitamos una política basada en el realismo, la solidaridad, y desconectada de las luchas partidistas. Necesitamos buscar el consenso más amplio posible porque se trata del porvenir humano del país, y, a menudo, de futuros nacionales españoles y españolas.

En lo que sigue, presentaremos tres líneas básicas de actuación propias de un modelo de política migratoria, subrayando, por otra parte, una exigencia que es un deber inaplazable en materia de política de refugio y asilo. A partir de esas bases, formularemos nuestras propuestas.

1. El primer pilar es una ordenación de las políticas migratorias conforme a los principios y exigencias del Estado democrático de Derecho, el respeto a la dignidad de todo ser humano y la garantía de los derechos humanos como prioridad de toda política pública, también de inmigración. Cabe resaltar dos consecuencias de este principio:

1.1. La primera exigencia es restablecer una política justa de y en las fronteras. Eso supone una política conforme al Estado de Derecho, presidida por los criterios de imperio de la ley, seguridad jurídica y respeto de los derechos humanos y fundamentales.

Partimos del rechazo de concepciones no realistas y enunciadas, la mayor parte de las veces, en términos demagógicos, como la de “fronteras abiertas”. Pero eso no impide reconocer que, en el tránsito de la frontera, es absolutamente prioritario, además de una obligación, garantizar el respeto de la dignidad de todas las personas que llegan y el reconocimiento de sus derechos fundamentales.

Al mismo tiempo, esos principios no son incompatibles con un sistema de tratamiento diferenciado en las fronteras. Más concretamente, con el establecimiento de un régimen específico en relación con los que denominamos “inmigrantes irregulares”, esto es, con quienes tratan de alcanzar el territorio de soberanía española sin contar con la documentación requerida y/o eludiendo el procedimiento legalmente establecido para el cruce de nuestras fronteras. En todo caso, es preciso analizar la diversificación terminológica especialmente compleja que contempla la legislación de extranjería vigente (denegación de entrada, devolución, expulsión) y, sobre todo, evidenciar las malas prácticas en la gestión del tránsito de fronteras que posibilitan un trato que, en varias ocasiones, ha alcanzado las características de inhumano, y que ha sido objeto de denuncias y de evaluación negativa por instituciones internacionales y por la propia Comisión Europea. Hemos de corregir las razones (y las bases) que hacen posible ese trato incompatible con el respeto a la dignidad y los derechos humanos. En consecuencia, debe ser objeto de profunda revisión el sistema de tratamiento de la persona extranjera que pretende cruzar irregularmente la frontera y que es interceptada en el intento (el denominado modelo de devolución). Eso exige, de un lado, procedimientos administrativos ágiles y compatibles con los derechos fundamentales, la revisión de los convenios bilaterales de retorno y repatriación y, en particular, del régimen de los Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE).

1.2 La segunda exigencia es apostar por una política migratoria que flexibilice las vías de la inmigración legal. Hay que reconocer y declarar públicamente, tal y como se hace en todos los demás países europeos, que España necesita, en varios sectores, inmigrantes legales: el concepto demagógico de inmigración “cero” es xenófobo, irreal y además  ruinoso para los intereses nacionales del país. Ahora bien, los canales de la inmigración legal han sido estos últimos años seriamente dificultados y los propios residentes  han visto sus derechos restringidos. Por ello, es necesario implementar cauces de acceso legales y seguros.

Es urgente volver a la situación anterior a determinadas reformas de la legislación de extranjería y apostar por una política migratoria que flexibilice las vías de la inmigración legal en todas sus etapas, previendo también las posibilidades de ir y volver (visados de ida y vuelta).  

 

2. El segundo pilar es la toma de conciencia del principio de responsabilidad ciudadana como ingrediente básico de una política de integración.

Tras años de derrumbe de las políticas de integración con el pretexto de la crisis económica es necesario establecer un impulso que sitúe la integración y la gestión de la diversidad de nuevo en la agenda política. Entendemos la integración como un proceso bidireccional de adaptación mutua que requiere la participación activa de toda la ciudadanía: inmigrantes y españoles; entendemos la integración como una responsabilidad compartida con un enfoque integral ya que afecta a todas las facetas de la vida cívica, social, económica, cultural y política de la personas y de los grupos sociales. Por tanto las políticas de integración y gestión de la diversidad deben incorporarse de modo transversal a todas las políticas públicas orientadas a la ciudadanía. Sin embargo, las políticas de integración deben tener un capítulo especial dedicado a lo que se conoce como segundas generaciones. La Unión Europea defiende el papel que tiene la educación para hacer factibles el principio de equidad y la participación activa de los miembros de la sociedad. La diversidad cultural es una realidad y los centros educativos han realizado un esfuerzo importante para adaptarse y ser referentes de una sociedad plural e inclusiva. Además diferentes estudios han confirmado cómo los niños y niñas, hijos e hijas de inmigrantes que cursan estudios en las  diferentes etapas educativas tienen un grado de identificación con el resto de estudiantes que nos hace ser optimistas en la percepción de la educación como vehículo de inclusión. Sin embargo, los estudios publicados también identifican dificultades de algunos colectivos que es necesario corregir con un refuerzo positivo para garantizar que a todos alcance la igualdad de oportunidades.

Flexibilizar los canales de la inmigración legal no significa solo reconocer que la persona inmigrante es sujeto de derechos, sino también de obligaciones. Estas obligaciones (así, en el ámbito tributario o de la Seguridad Social, o la escolarización de los hijos e hijas menores que se encuentren a su cargo), junto a la necesidad de realizar esfuerzos tendentes a la integración en la comunidad de acogida deben valorarse a la hora de promover su estabilidad en el territorio español. En este sentido, la legislación de extranjería recurre a tales parámetros valorativos para el disfrute de determinadas situaciones, por ejemplo, para la renovación de las autorizaciones de residencia temporal, o para la renovación de una autorización de residencia por reagrupación familiar. Flexibilizar debe significar asimismo atender otras realidades, como por ejemplo, la de los y las estudiantes procedentes de terceros países. La legislación debe ofrecer alternativas relacionadas con la realidad, que hagan compatibles las autorizaciones con los períodos de estancia autorizados y con unas exigencias económicas acordes con su capacidad.

La integración, para no ser mera y simple asimilación, ha de ser bilateral, esto es, no va dirigida sólo a los y las inmigrantes, sino que debe contemplar acciones que favorezcan en nuestra ciudadanía la sensibilización ante las exigencias de una política de igualdad inclusiva, desde la información y formación en el respeto primordial a los derechos y la exigencia de cumplimiento de los deberes de toda la ciudadanía y también de los residentes en nuestro país. Una política de integración que se corresponde con las exigencias formuladas en los informes nacionales e internacionales sobre indicadores de integración (entre estos últimos, por ejemplo, los informes anuales MIPEX o el reciente informe de la OCDE).

España, como país de inmigración, tiene un papel eminentemente pedagógico. Debe dejar claro a la ciudadanía el reconocimiento del derecho a la integración, a la movilidad social de los y las inmigrantes, y éstos a su vez, también deben respetar las reglas de vida en común, los principios fundamentales del Estado de derecho, la necesaria separación de lo confesional y de lo político en el espacio público, de la igualdad de los géneros (principio innegociable bajo ningún concepto) y de la libertad confesional y personal.

El acceso a la nacionalidad española por residencia, debe ser visto como corolario de un proceso de integración de las personas extranjeras en España. A través de una Ley de nacionalidad que se plantea también como una propuesta para abordar en lo que atañe a las y los españoles en el exterior, debe adecuarse el acceso a la nacionalidad por residencia de las personas extranjeras residentes en nuestro país, pues la adquisición de la nacionalidad comporta la plenitud de derechos de ciudadanía.

 

3. El tercer pilar que debe orientar la actuación básica en política migratoria para que sus programas e iniciativas permitan una gestión proactiva y mutuamente beneficiosa, es, evidentemente, el diseño de una política de cooperación y codesarrollo con los países de origen de los flujos migratorios y los de tránsito, que no esté supeditada a los intereses de las élites de esos países, ni tampoco a nudos intereses de mercado o geoestratégicos, y que tenga, más allá de los agentes fundamentales de las administraciones públicas, a los propios inmigrantes y a los agentes de las sociedades civiles de los países de origen y de nuestro propio país. Es decir, una verdadera cooperación descentralizada en materia de gestión de los flujos migratorios.

Este apartado de la política migratoria, por ser el último, no es el menos importante. En realidad, pone en juego nuestra capacidad, dentro del marco europeo, latino-americano, africano o de otras áreas del mundo, de proponer una estrategia a largo plazo de gestión de la demanda migratoria. Implica nuestra capacidad de vincular la regulación  de los flujos migratorios al desarrollo de los países productores de estos flujos y, por consiguiente, cuestiona nuestra política global de cooperación con estos países.

La relación entre cooperación e inmigración no es una invención abstracta: corresponde a la realidad de los hechos. Primero porque, a través de sus remesas, las personas inmigrantes están contribuyendo al desarrollo de sus países de origen y al mantenimiento, allí, de sus familiares próximos, lo que es una forma, ciertamente no ordenada económicamente, pero potente, de cooperación positiva.

Aquí, además, hay que denunciar una hipocresía cuidadosamente escondida en las estrategias de los países receptores de inmigración: si a menudo recuerdan su ayuda a la cooperación, no dudan, desde la decisión tomada bajo las iniciativas británica y española, en junio de 2002, en el Consejo europeo de Sevilla, de condicionar la readmisión obligatoria de las personas inmigrantes ilegales a todos los acuerdos de cooperación que celebre la Unión Europea. Eso es lo que podremos llamar la cooperación negativa.

Todos los Informes de ACNUR, de las propias Naciones Unidas y de las principales Agencias, Centros e Institutos de investigación y ONG’s implicadas, coinciden en señalar que vivimos hoy la mayor crisis de  personas refugiadas de los últimos 25 años. En la actual crisis, el mayor  problema ha sido  la ausencia de voluntad política por parte de los Estados de la Unión Europea para cumplir sus obligaciones jurídicas respecto a las personas refugiadas.

En efecto, en esta crisis, los Gobiernos europeos dan muestra de su falta de voluntad para asumir el cumplimiento de los deberes jurídicos que les vinculan como la Convención de Ginebra de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967, es decir, del Derecho Internacional de los refugiados. Desde el principio de “non-refoulement” (no devolución) hasta la garantía del derecho a solicitar asilo o, en su caso, la protección subsidiaria, la práctica demuestra el alejamiento de nuestras administraciones del principio de sujeción al imperio de la ley.

Necesitamos un sistema común europeo de asilo  para reconocer y garantizar a estas personas el ejercicio de su derecho al asilo, no para restringirlo y dificultar su acceso. Una política basada en el deber de solidaridad al que se refiere, por ejemplo, el artículo 78 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea ante emergencias como la que vivimos hoy. Y ello inevitablemente comporta el establecimiento de cuotas, en la línea de la propuesta presentada por la Comisión europea. Necesitamos unos criterios comunes que identifiquen la autoridad que debe actuar para decidir quiénes tienen, y en qué condiciones, derecho al asilo y quién debe hacerse cargo de las prestaciones que este derecho implica. No podemos pretender, a la vez y sin contradicción, un verdadero sistema europeo de asilo que comporte fondos de ayuda de la UE para los Estados que lo necesiten a fin de atender a las personas refugiadas, y, a continuación, negarnos a asumir el deber de solidaridad, nuestra obligación de hacernos cargo de una cuota de los refugiados que arriban a Europa.

3. PROPUESTAS

• Impulsar la política común europea de asilo e inmigración. Elaboraremos un Informe marco sobre inmigración, protección internacional y cooperación, para analizar y orientar la política migratoria exterior española y, a la vez, presentar iniciativas dirigidas a la Unión Europea, pues el reto es común y se ha demostrado imprescindible para un tratamiento adecuado a la dimensión global del fenómeno.
• Dotar a la gestión de la inmigración de una posición política y una estructura en la Administración General del Estado adecuadas para llevar a cabo un tratamiento eficaz e integrado de los flujos migratorios y de las políticas de integración.
• Recuperar la estrategia de cooperación migratoria bilateral con los países de origen y tránsito de los flujos de inmigrantes, abandonada en la última legislatura, y que debe constituir un instrumento crucial para la ordenación y gestión legal de los movimientos de personas.
• Derogar de manera inmediata el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, que impuso graves restricciones en el reconocimiento y garantía efectiva del derecho a la salud para inmigrantes irregulares.
• Eliminar el principio de reciprocidad del derecho de sufragio en las elecciones municipales de los extranjeros residentes en España.
• Crear un Fondo para la financiación de las políticas de integración que, a su vez, represente un marco de cooperación y concertación con administraciones de los ámbitos regional y local,  y también con la iniciativa social para la gestión coordinada y  concertada de las mismas.
• Fomentar la plena integración y la igualdad de oportunidades de las llamadas segundas generaciones, dedicando especial atención al refuerzo de la formación educativa: reactivando los programas de acogida educativa para paliar las carencias y necesidades del alumnado extranjero, especialmente en niños y niñas procedentes de la reagrupación familiar; previniendo el abandono temprano y el absentismo escolar en centros de educación primaria y secundaria, incluyendo el apoyo a profesionales de la educación, vinculando, en colaboración con los Ayuntamientos, la escuela a su entorno y favorecer la creación de redes de colaboración para generar espacios de convivencia, socialización y pertenencia; apoyando y formando al profesorado en la gestión de la diversidad y en identificación de incidentes o actitudes racistas, xenófobas o discriminatorias.
• Abordar una reforma de la nacionalidad por residencia, procurando el máximo consenso, que incorpore una reducción sensible de los plazos máximos establecidos actualmente, la revisión de los supuestos de renuncia a la nacionalidad anterior y la valoración de la trayectoria de integración, más allá de un examen, como elemento preeminente a la hora de evaluar las condiciones del acceso. Asimismo, impulsaremos la firma de Acuerdos de doble nacionalidad.
• Derogar la Disposición Adicional de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, que pretende legalizar las denominadas “devoluciones en caliente” en el espacio fronterizo entre Ceuta y Melilla y el territorio del Reino de Marruecos.
• Retirar las denominadas concertinas en las vallas fronterizas que producen graves riesgos para la integridad física de las personas.
• Modificar el actual modelo de Centros de Internamiento de Extranjeros (CIE). De acuerdo con el principio de proporcionalidad, en cada propuesta de internamiento se tendrán en cuenta las circunstancias individuales y, en especial, el riesgo de incomparecencia por carecer de domicilio o de documentación identificativa, las actuaciones del extranjero tendentes a dificultar o evitar la expulsión, así como la existencia de condena o sanciones administrativas previas y de otros procesos penales o procedimientos administrativos sancionadores pendientes. Para salvaguardar el carácter no penitenciario de los CIE, así como los derechos de las personas internas, se revisará el Reglamento de funcionamiento y régimen interior, y se reforzarán los medios que permitan  el adecuado control judicial de los mismos. Se revisará  la composición exclusivamente policial del personal de los CIE y se garantizarán las condiciones necesarias de higiene y salud, así como la atención a las personas internos mediante servicios de intérprete, asistencia psicosocial y sanitaria y acceso de los servicios de defensa jurídica.  Eliminaremos las trabas al acceso a los CIE por parte de  las ONG’s de apoyo a inmigrantes acreditadas por la administración.
• Recuperar la estrategia de cooperación migratoria bilateral con los países de origen y tránsito de los flujos de inmigrantes, abandonada en la última legislatura, y que debe constituir un instrumento crucial para la ordenación y gestión legal de los movimientos de personas: Revisar la política de visados y autorizaciones para flexibilizar la movilidad de los flujos migratorios, en especial la regulación de los flujos migratorios circulares o estacionales, introduciendo mecanismos de decisión descentralizada en la tramitación y concesión de autorizaciones, que facilite la circulación legal de las personas, su entrada y el retorno y las autorizaciones para estancias formativas.
• Priorizar los países de América y África con los que España debe llevar a cabo sus políticas de Cooperación, Cooperación triangular, Desarrollo y Codesarrollo.
• Impulsar acciones positivas en relación con las mujeres inmigrantes y refugiadas en situación de especial vulnerabilidad como las mujeres  solas con cargas familiares.
• Mejorar procedimientos administrativos que permitan agilizar las concesiones y renovaciones de autorizaciones, especialmente las de arraigo y reagrupación familiar.
• Transponer al ordenamiento jurídico español la Directiva relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la prevención de las víctimas.
• Impulsar una estrategia contra el racismo y la xenofobia, que aúne políticas públicas e iniciativas no gubernamentales, incidiendo especialmente en las acciones en materia educativa y políticas de comunicación y sensibilización. Se creará un programa específico de formación en estas materias para empleados públicos.
• Dar respuesta efectiva y urgente a la crisis de las personas refugiadas mediante el apoyo a los países vecinos, el incremento  del número de acogidos, la dotación de los programas de reasentamiento, la aceptación de admisiones humanitarias y la concesión de visados a personas con necesidades de protección internacional.
• Reforzar las oficinas de Asilo y la presencia en ellas de la representación oficial de ACNUR, eliminando  las malas prácticas y corrigiendo  las instrucciones ministeriales que restringen de facto la posibilidad de solicitar asilo.
• Elaborar una estrategia de acogida e integración de personas refugiadas en coordinación y colaboración con las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales.
• Aprobaremos el Reglamento de desarrollo de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, “reguladora del derecho de asilo y la protección subsidiaria”, permitiendo de esta manera que se puedan aplicar todas las figuras jurídicas que están pendiente de desarrollo. Así mismo supondrá la incorporación de las novedades introducidas por la modificación de las Directivas que conforman el sistema común de asilo europeo.